Anexo metodológico
El Reporte de Transparencia Municipal analiza el ejercicio de transparencia y el acceso a la información en 18 de los municipios más poblados de México. El objetivo es realizar un análisis del proceso completo necesario para un buen ejercicio de transparencia y acceso a la información: desde la calidad del sistema de archivos hasta la divulgación de documentos públicos, pasando por educación a los ciudadanos, recursos disponibles de la Unidad de Acceso, entre otros. El estudio empleó una visión desde el marco normativo y desde su implementación por parte de las autoridades municipales y el órgano garante. De este modo se evidencia la brecha entre la visión de jure y la de facto y se puede detectar fácilmente a los actores responsables. El reporte es propositivo dentro de la agenda de transparencia pues es el primero que evalúa a la unidad administrativa más mínima, el municipio, de forma exhaustiva y con claras recomendaciones de políticas públicas. Su función va más enfocada a servir como una guía para fortalecer las prácticas de transparencia y acceso a la información que ser un documento académico. Además, emplea una metodología que garantiza la calidad de la investigación pues consiste en una investigación presencial sobre las prácticas del municipio así cómo la retroalimentación constante entre los investigadores y un grupo de revisores para enriquecer los resultados de la evaluación.
Características del Estudio
La evaluación a los municipios consta de 65 indicadores que identifican las características necesarias para un buen funcionamiento de la transparencia y el acceso a la información. Para facilitar su compresión, éstos fueron agrupados en cuatro secciones: Previsiones mínimas, Solicitudes de información, Recursos de Revisión y Divulgación Proactiva de la Información. A continuación se dará una breve explicación de los criterios que cada sección evalúa.
Previsiones mínimas.
Esta sección evalúa los aspectos mínimos necesarios para una cultura de transparencia y acceso a la información en la población y el gobierno. Los indicadores analizan tanto la reglamentación como la implementación de las autoridades municipales. Así, establece la necesidad de:
- Un proceso claro para la solicitud de información a los municipios
- Lineamientos que regulen el tipo de información municipal que debe considerarse pública
- Obligaciones para que los municipios archiven su información de forma estandarizada
- Transferencia institucionalizada de archivos y equipo entre cambios de administraciones
- Un registro de las solicitudes de información atendidas;
- La existencia de una relación institucional entre el gobierno estatal y los municipios para la satisfacción de las solicitudes de información
- Esfuerzos institucionales del municipio para publicitar y difundir entre los ciudadanos los derechos en materia de transparencia y acceso a la información
Solicitudes de información
Esta sección evalúa el recibo y procesamiento de las solicitudes de información por parte de la Unidad de Acceso a la Información municipal. Los indicadores analizan tanto la reglamentación como el manejo en la práctica. Los criterios son los siguientes:
- Existencia de un agencia dentro de los gobiernos municipales de la entidad encargado de responder las solicitudes de información
- Autonomía operativa de la agencia municipal encargada de responder las solicitudes de información
- Personal y equipo suficiente para dar trámite a las solicitudes de información
- Capacitación institucionalizada del personal en materia de transparencia y acceso a la información
- Definición de un proceso explícito y claro mediante el cual las autoridades locales deben responder a las solicitudes
- Divulgación pública del proceso mediante folletos, carteles o sitio electrónico
- Explicación claramente justificada en caso de que sea negada la información pública solicitada.
- Derecho de los ciudadanos a realizar solicitudes de información pública municipal a través de internet.
Recursos de Revisión
Esta sección analiza el procedimiento que sigue el órgano garante de la Ley de Acceso a la Información en caso de quejas u objeciones ciudadanas a respuestas de solicitudes de información. El análisis consta de una revisión de la reglamentación y su implementación. Así, los criterios son los siguientes:
- Definición de la figura de recursos de revisión a solicitudes de información denegadas o no satisfechas
- Autonomía operativa de la autoridad encargada de revisar dichos recursos
- Procesamiento de los recursos de revisión en un tiempo razonable
- Autoridad para sancionar y exigir a las autoridades municipales la divulgación de información denegada en una solicitud
Divulgación Proactiva de la Información
Esta sección analiza los esfuerzos del municipio por hacer pública y accesible información gubernamental clave en su portal de internet. La evaluación incluye el análisis de los recursos disponibles para el mantenimiento del portal así como la información que se encuentre actualizada. Los criterios para evaluar la accesibilidad e infraestructura para la divulgación proactiva de la información son los siguientes:
- Existencia de un sitio web encargado de publicar información accesible y de fácil uso para el ciudadano común
- Oficiales municipales encargados de dar mantenimiento continúo al portal.
- Recursos y habilidades técnicas suficientes para mantener adecuadamente el portal.
- Información de contacto e instrucciones en las páginas de Internet municipales para guiar a quienes deseen realizar solicitudes en persona.
- Mecanismo que permita a los usuarios reportar información obsoleta o errónea publicada en sus sitios de Internet.
Por su parte, la información pública que se requiere esté disponible en el portal de transparencia del municipio es la siguiente:Información de presupuesto municipal
- Propuesta de presupuesto
- Presupuesto aprobado
- Reportes de ejercicio
- Presupuesto Ciudadano
- Reportes de auditoría
Información sobre Remuneración Salarial y Requisitos
- Requisitos mínimos para puestos gubernamentales
- Salarios
- Bonos
- Cuentas de gastos
- Vehículos oficiales
Leyes y Reglamentos Gubernamentales Clave
- Reglas de adquisiciones y licitaciones
- Lista de especificaciones y nuevos concursos
- Resultados de licitaciones
- Contratos adquiridos
Procedimientos y Normas de Permisos e Inspecciones de Construcción Municipal
- Catálogo de giros permitidos y uso de suelo
- Guía de trámites
- Estatus de licencias, trámites y permisos
- Regulación de inspectores de obra
- Reglamentación de inspecciones sanitarias
- Reglamentación de inspecciones de seguridad
Transferencias Fiscales y Administración Fiscal
- Transferencias fiscales por parte del estado
- Concordancia entre transferencias aprobadas y reportadas
- Ingresos por concepto de impuesto predial
- Ingresos por concepto de pago de agua
Ponderaciones
El estudio no cuenta con ponderaciones explícitas, sin embargo, la distribución de los indicadores le otorga implícitamente diferentes pesos a las secciones del estudio. En el caso de la división En la ley y en la Práctica, de los 65 indicadores 16 analizan la normatividad vigente y 49 la implementación por parte de los sujetos obligados. De este modo, para la calificación final, el análisis de la Ley determina el 25 por ciento, mientras que el de la implementación el 75 por ciento.
Tabla 1. Ponderaciones para el análisis Ley-Implementación
| Anánalisis |
Número de Indicadores |
Porcentaje |
| Ley |
16 |
25% |
| Implementación |
49 |
75% |
Esto es coherente con el objetivo del estudio de analizar las prácticas municipales más que evaluar responsabilidades a nivel estatal como la publicación de leyes. Sin embargo, es importante proporcionar un marco normativo para guiar a los municipios y que permita la comparación entre lo establecido y lo cumplido.
De igual forma, la cantidad de indicadores de cada sección también le otorga un peso distinto a cada una de las secciones en la determinación de la calificación general.
Tabla 2. Ponderaciones para las cuatro secciones del estudio
| |
Número de Indicadores |
Porcentaje |
| Previsiones Mínimas |
13 |
20% |
| Solicitudes de Información |
14 |
22 |
| Recursos de Revisión |
8 |
112% |
| Divulgación Proactiva |
30 |
46% |
Esta distribución le otorga una importancia similar a la primera y segunda sección que analizan esfuerzos municipales concernientes a equipamiento, recursos y procedimientos. La sección con menor ponderación es la de Recursos de Revisión porque en la mayoría de los municipios analiza a una dependencia de nivel estatal. Finalmente, la última sección es la que tiene mayor peso en el estudio pues es la que mejor evidencia los esfuerzos municipales por hacer un buen ejercicio de transparencia. La divulgación de información pública caracteriza el objetivo final de la transparencia mejor que una solicitud de información; dados los recursos tecnológicos actuales, lo ideal sería que no existiera necesidad de hacer solicitudes de información y que toda la información pública se encontrara fácilmente disponible. Es entonces cuando el gobierno adquiere una verdadera transparencia y apertura para rendir cuentas. En contraste, la conjunción de un portal con poca información disponible con la relativa facilidad para publicar dicha información genera la conclusión que en el gobierno falta la voluntad política necesaria para un verdadero ejercicio de transparencia.
Evaluación a los municipios
La evaluación del municipio empezó con la construcción de los indicadores que caracterizarían el proceso de acceso a la información. Para esto, un grupo de expertos identificó los principales factores que construyen una cultura de transparencia en un municipio, posteriormente se establecieron criterios claros y explícitos sobre las acciones o características que ameritaban que un municipio saliera bien o mal evaluado.
La recopilación de datos fue un ejercicio de un año de duración en el que se seleccionó y capacitó a un grupo de investigadores para que analizaran la normatividad vigente y realizarán estudios de campo para evaluar la implementación municipal de las leyes pertinentes. En general, los investigadores eran figuras locales expertas en el tema de transparencia y acceso a la información.
Para realizar un análisis completo, se requirió a los investigadores realizar entrevistas a funcionarios públicos y medios locales, recolectar datos de informes, artículos periodísticos y estudios tanto del sector público como de organizaciones de la sociedad civil y navegar por el portal de transparencia del municipio. Adicionalmente, los investigadores realizaron solicitudes de información para detectar buenas prácticas e irregularidades.
La evaluación a los municipios se realizó basada en los datos recolectados por los investigadores y con un marco de referencia que estipulaba criterios de calificación para cada uno de los requisitos mencionados anteriormente. La evaluación distingue primordialmente entre los indicadores que analizan a la Ley y los que analizan a la Práctica. El análisis de la Ley evalúa con dos calificaciones: Si, en el caso que la Ley cumpla con los criterios para ese requisito, y No en caso contrario.
Gráfico 1. Criterios de evaluación para el análisis en la ley.
Por su parte, el análisis en la práctica constaba de tres calificaciones: 100 en caso de cumplir adecuadamente con los criterios determinados para ese requisito, 50 cuando en lo general se cumplía pero existían fallas, y 0 cuando no se cumplía o se cumplía inadecuadamente con los requisitos.
Gráfico 2. Criterios de evaluación para el análisis en la ley.
La asignación de la calificación se debía ver acompañado de evidencia documental que la respaldara y una justificación redactada por el investigador. Una vez evaluados los 65 indicadores, el estudio era retroalimentado por un grupo de revisores que, en un ejercicio de comunicación constante, proponían el uso de herramientas diferentes u otro modo de evaluar el indicador. Después de ser aprobado en esta fase, un comité de académicos ajenos al proceso de investigación revisaba los indicadores para determinar la validez de las evaluaciones y sugerir cambios para mejorarlas.
Selección de la muestra
El criterio principal para la selección de los municipios del estudio fue el tamaño de la población. De este modo, se analizan 16 de los 25 municipios más poblados de México. Sin embargo, existían otros dos criterios de selección: diversidad geográfica y violencia.
El estudio procuró adquirir la mayor representatividad a nivel nacional posible analizando municipios que abarcaran la mayor cantidad posible de entidades federativas. De este modo, se descartaron municipios como Zapopan, Naucalpan y Guadalupe pues ya existían municipios de la misma entidad federativa con mayor población. Finalmente, la ola de violencia que azotó a algunos municipios durante la realización del estudio generó inquietudes respecto a la seguridad de los investigadores por lo que se decidió omitirlos. Este fue el caso de Acapulco y Ciudad Juárez.
Gráfica 3. Selección de municipios de presentación a HP.
Los municipios seleccionados cuentan con características que pueden contribuir a generar un ambiente propicio para la transparencia y el acceso a la información. Por un lado, los gobiernos municipales tienen mayores capacidades institucionales al promedio de los municipios en México derivado del tamaño de la población que gobiernan; esto les da derechos a una mayor proporción de las transferencias fiscales federales. Actualmente, los 25 municipios más poblados del país reciben un sexto de las transferencias totales. Esta figura es significativa considerando que existen 2438 municipios en el país. Además, el ingreso de los municipios estudiados es cinco veces mayor al del resto de los municipios en el país. Estas características crean a un gobierno mejor habilitado para destinar recursos a la transparencia y acceso a la información que el resto de los municipios en el país. Por el otro lado, la población que reside en dichos municipios tiene un mejor acceso a herramientas que le permiten demandar rendición de cuentas al gobierno. La escolaridad en estos municipios es mayor que el promedio nacional por casi un año y medio. La educación se relaciona con un mayor conocimiento de los derechos ciudadanos y mayor involucramiento en asuntos públicos. Además, 41 por ciento de los hogares cuentan con acceso a internet, una figura que contrasta con el 25 por ciento de penetración nacional. Esta herramienta tecnológica da a los ciudadanos un mayor acceso a información y una mejor conexión con acontecimientos locales y globales que involucren participación ciudadana. Estas dos características crean a una población educada con una mayor disposición a demandar información al gobierno. Al final, la unión de un gobierno con mayores recursos y una población con mayor demanda de rendición de cuentas que el promedio nacional genera condiciones para que se dé un mejor ejercicio de transparencia y acceso a la información que en el promedio de los municipios del país.
insuficiente
limitado
adecuado
ANÁLISIS IMCO